张海波 白一鹏:贯彻总体国家安全观 防范和化解金融风险

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  防范和化解金融风险的主体不再限于商业银行或保险公司,也不仅包括“一行三会”(人民银行、银监会、证监会、保监会)等金融监管部门,而是扩展至各级党委和政府。这是国家治理体系和治理能力现代化的重要维度,需要站在“总体国家安全观”的高度予以重视和筹划。

  金融工作的根本任务和核心主题是防范系统性金融风险发生,因此,健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线,是今后一段时期金融业发展的主要方向和要务。2017年12月召开的中央经济工作会议明确提出,“今后3年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。打好防范化解重大风险攻坚战,重点是防控金融风险”。在实践中,防范和化解金融风险已成为当前和今后一段时间政府工作的重中之重。

       金融和风险相伴相生

       理解金融风险是防范和化解金融风险的观念基础。如何理解金融风险?从理论上看,中国当前的金融风险具有三个关键特征。

       一是系统性风险。根据经济合作与发展组织发布的同主题研究报告,系统性风险主要是指扩散路径复杂和影响后果广泛的风险。美国社会学家佩罗指出,风险因素的交互性和紧耦合是导致风险扩散路径复杂和影响结果广泛的关键特征。

       在金融领域,金融机构多层套利的“乱象”使得原本用于扶持实体经济发展的资金在各类金融机构和大型国企之间“空转”,不仅抬高了实体经济的融资成本,也导致金融部门负债率急遽上升。与此同时,地方债规模越滚越大,一些地方政府融资平台公司的债务规模已超过了当地政府的财政收入,部分财政收入低的地区甚至连债务利息支出都面临极大的流动性压力。企业债务和居民债务也不断攀升,尤其是房地产行业,部分房地产企业在事实上已经“绑架”了作为资金融出方的金融机构。而居民以“加杠杆”方式炒房购房的热情有增无减,截至2016年末,房地产领域相关贷款占全社会贷款近40%。此外,互联网金融和虚拟货币的风险也开始集中暴露。这些分散在不同领域的风险通过金融系统实现了交互和耦合,任何单一领域的风险爆发都可能冲击金融系统,并通过金融系统传导至其他领域,形成系统性风险。

       二是社会政治风险。经济风险和社会政治风险不同,前者在市场个人主义文化中被视为最大风险,后者在等级制度文化中被视为最大风险。事实上,金融和风险从来都是相伴相生的。金融在本质上是一种基于信用的契约关系,只要有金融活动,就存在违约风险,风险越大,收益也越大。然而,这只是市场情境的经济风险。在国家情境中,金融风险是社会政治风险,考虑的不是风险制造者可能获得的收益,而是风险承担者需要付出的代价。

        三是新兴风险。根据风险社会理论的代表人物贝克和吉登斯的观点,新兴风险在本质上是风险社会的产物,是技术创新或制度创新的“副作用”。出于对创新的宽容,或是由于知识的缺乏,新兴风险的监管可能会滞后。只有当新兴风险的“副作用”充分暴露后,新兴风险的治理才可能获得足够的重视;如果超前规制新兴风险,则有可能扼杀技术创新或制度创新。地方债、互联网金融、虚拟货币都是典型的新兴风险,在发展初期是金融创新,预期作用大于“副作用”;经过一段时期的盲目发展,风险不断累积,“副作用”充分暴露,防范和化解风险亟待提上议事日程。

        理顺中央与地方的治理关系

        从金融风险的上述属性来看,防范和化解金融风险的主体不再限于商业银行或保险公司,也不仅包括“一行三会”(人民银行、银监会、证监会、保监会)等金融监管部门,而是扩展至各级党委和政府。防范和化解金融风险是国家治理体系和治理能力现代化的重要维度,需要站在“总体国家安全观”的高度予以重视和筹划。

        2014年,中央提出“总体国家安全观”,要求统筹内部安全与外部安全、传统安全与非传统安全、国土安全与国民安全、自身安全与共同安全。金融安全是典型的非传统安全议题,无论是“总体国家安全观”最初提出的11种安全形态,还是《国家安全法》最终确定的15种安全形态,金融安全一直都是其中的重点。在“总体国家安全观”下,防范和化解金融风险是事关国家安全的常态工作,需要建立长效机制。

        一是建立和完善治理结构,加强防范和化解金融风险的整体性与协同性。以“一行三会”为主体的金融监管结构已经不能完全适应要求,亟待建立新的治理结构。目前,在中央层面,国务院已经成立金融稳定与发展委员会;在地方层面,金融办的工作重点也正在由地方金融发展转向系统性金融风险监管。下一步,国务院金融稳定与发展委员会与地方金融办之间的关系还需理顺,地方金融办的功能与定位也需要进一步明确。

        二是合理确定防范和化解金融风险的目标,避免走极端。防控风险的行为有可能引发更大的风险,“安全从来都不是问题,多安全才算安全才是问题”。不存在“零风险”,也没有“绝对的安全”。在目标设定上,中央已经明确要求“守住不发生系统性风险的底线”。

        三是强化金融风险沟通,打破“刚性兑付”和“政府兜底”的依赖心理。防范和化解金融风险涉及利益主体多、立场差异大,由于金融风险作为新兴风险的特殊性,不同主体对于风险和收益的权衡不同,达成共识和行动一致的难度较大。因此,在合理的目标下,要积极开展风险沟通,寻求和达成不同利益主体之间的共识。为防控地方债的风险,中央已经开始对地方政府的违规举债行为进行追责。这打破了地方政府对于中央政府“刚性兑付”依赖心理,有利于中央政府和地方政府之间的共识和一致行动。在互联网金融风险的防控中,政府也急需开展风险沟通,加大对互联网金融风险的提示,打破公众对于“政府兜底”的依赖心理,促进政府与社会之间的共识。

        四是建立和完善金融突发事件应急管理体系,发展“抗逆力”。在“总体国家安全观”下,防范和化解金融风险虽然超出了应急管理的范畴,但仍有必要建立和完善金融突发事件应急管理体系。2003年“非典”之后,中国建立了以“一案三制”为核心的综合应急管理体系,为保障公众的生命和财产安全发挥了不可替代的作用。然而,将金融突发事件作为社会安全类突发事件,并主要依赖限制性应急措施的做法已经难以适应形势发展的需求,亟待探索针对金融突发事件应急管理的应急预案、应急体制、应急机制和应急法制。

作者情况
作者单位:南京大学政府管理学院;南京大学社会风险与公共危机管理研究中心